«Жизнь человека…зависит от кровообращения.

Жизнь народа зависит от денежного обращения.

Поэтому вопрос о финансах является главным и основным»

(Протоколы заседания Парижской коммуны)

Финансовый кризис продолжается во многих странах и постепенно в некоторых из них перерастает в политический. Он нанес огромный ущерб мировой экономике в целом, и казахстанской в частности. Еще предстоит собрать статистические данные о том, как ухудшение финансового состояния в нашей стране сказалось на жизни людей (в Великобритании и некоторых других развитых странах, например, сделаны оценки того, насколько выросло количество суицидов по причине ухудшения финансового состояния после кризиса 2008 года). Самое время еще раз обсудить что мы, как общество, можем сделать, чтобы минимизировать ущерб, который он продолжает наносить.

Поскольку недавно Национальный Банк Республики Казахстан заявил о создании агентства по регулированию и развитию финансовых рынков с расширением периметра регулирования и введением дифференцированной системы регулирования небанковских кредитных организаций, мы решили, что необходимо осветить некоторые идеологические и методологические вопросы финансового надзора, поскольку регулятор по-прежнему определяет рамки, в которых развивается финансовый рынок и значительно влияет на культуру финансовых институтов. От того, насколько новое агентство хорошо справится со своей задачей, зависит финансовое благополучие казахстанцев.

Можно вспомнить, что у нас в Казахстане отдельный от Национального Банка финансовый надзор уже был. Национальному Банку были последовательно переданы функции и полномочия органа страхового надзора (1998г.), Национальной комиссии по ценным бумагам (2001г.), Комитета по регулированию деятельности накопительных пенсионных фондов Министерства труда и социальной защиты населения (2002г.). В 2004 году все надзорные функции были переданы созданному Агентству по регулированию и надзору за финансовыми институтами. Агентство осуществляло функции регулятора финансового рынка, тогда как Национальный Банк сосре­доточился на обеспечении макроэкономической стабильности и денежно-кредитной политике. Несмотря на возражения НБРК, 12 апреля 2011 года Указом Главы государства Агентство было упразднено с передачей его функций и полномочий Нацбанку.

В мире нет универсальной совершенной системы финансового надзора. Каждая страна решает этот вопрос по-своему.

Есть много стран, где надзорный орган отделен от центрального банка, и много стран, где эту работу делает один государственный орган. Казахстану не имеет смысла ни полностью опираться на международный опыт (поскольку стандартного нет), ни копировать опыт соседей. Важно, какие люди этим занимаются, есть ли у них этика, политическая воля, смелость и профессиональное понимание того, что такое хорошо, и что такое плохо в регулировании финансового рынка. Всегда полезно, а при дефиците человеческого фактора особенно, когда работает система сдержек и противовесов.

Чтобы воссоздание Агентства стало полезным шагом на пути оздоровления финансовой системы, важно на этапе планирования деятельности этого государственного органа начать многосторонний общественный диалог о том, что может и должен сделать новый орган с учетом требований времени.

В самом начале становления финансовой системы Казахстана, в 90-х, одной из основных задач в Национальном Банке мы считали создание финансовой системы страны на основе сильных финансовых институтов. Тогда банками зачастую управляли те, кто их создал, их акционеры. А у большинства работников банковского надзора был опыт работы в коммерческих банках.

После кризиса 2008 года в банки пришли новые менеджеры из бизнеса рядом с госсектором, которые уже научились придумывать и воплощать различные схемы. Они банки не создавали.

И у них с одной стороны не было профессионального понятия о том, как это надо делать, с другой стороны, они считали, что деньги, которые попадают в банк, сразу становятся их деньгами. Они не слышали о фидуциарной ответственности, не испытывали зачастую уважения к клиентам и рассчитывали решать проблемы, в том числе с помощью административного ресурса, что им нередко и удавалось. Иногда люди, которые разбогатели, считали непременным атрибутом своего статуса наличие банка в собственности. Как и во многих областях, в финансах авантюры без должного профессионализма заканчиваются плачевно. Хорошей и анекдотичной иллюстрацией этого является история о том, как Qazaq банк получил от Нацбанка 80 млрд тенге под личную гарантию акционера, но 25 из них не вернул, а акционер в суде доказал, что его гарантия не является ликвидным, низкорисковым активом и выиграл суд! Очевидно, что даже если человек не нарушил формально-юридические требования, но может позволить себе настолько неэтичное поведение, он не должен быть акционером или менеджером банка.

Повсеместной стала практика кредитования заемщиков, связанных с банком особыми отношениями (иногда собственных компаний) с нарушением 10% законодательного барьера. Это делали и те банки, которые были ликвидированы, и те, которых спасали. И ни внешние аудиторы, ни надзор почему-то таких нарушений не находили. Современный регулятор – это уже почти чиновник. В регуляторной работе, как и повсюду в работе государственных органов (и финансовых регуляторов в большинстве развитых стран), победил формально-бюрократический подход. Финансовые институты научились играть против этой системы. Они выстраивают систему отчетности, которая соответствует формальным требованиям. Из-за формального соответствия инспекторы финансового надзора и внешние аудиторы подписывают отчеты. А потом происходят неприятности, такие как с РБК, Цесна, Казинвест, Астана и Qazaq банком. Очевидно, что и у надзора, и у аудиторов, и у банков есть системные проблемы, которые требуют решения.

Выделение огромных средств финансовым институтам, находящимся в «сложном» положении, — это очень хорошая иллюстрация того, как «благими намерениями» (с которыми, когда-то в 90-х, в Нацбанке был принят нормативный акт о возможной помощи системно значимым финансовым институтам) может быть вымощена дорога в ад. Надо отметить, что и в международной практике, и в нормативном акте Нацбанка речь идет о возможности помощи системно значимым институтам.

В начале, когда система регулирования только была создана ни о каких «спасениях» банков речь не заходила.

У Крамдс банка, Наурыз банка и Валют-Транзит Банк были покровители не хуже, чем у РБК и Цесны. А системная значимость у Крамдс банка была гораздо выше, чем у тех банков, которые «спасают» сейчас. В Казахстане на сегодняшний день единственным системно значимым институтом является Халык банк. Были времена, когда к ним относились Казком и БТА. Но это уже давно не так. Ни РБК, ни Цесна банк, ни какие-бы то ни было другие финансовые институты (страховые и брокерские компании) критериям системной значимости, утвержденным Нацбанком, не соответствуют. Спасать эти банки было неправильно. И это не должно повториться.

В настоящее время продолжаются разговоры и о передаче пенсионных активов частным управляющим и даже объединении ЕНПФ с Национальным фондом. Учитывая, что Национальный Банк изначально был категорически против объединения пенсионных активов и тот факт, что сама ситуация вокруг передачи пенсионных активов из частных фондов в ЕНПФ освещалась недостаточно, и по этому вопросу так же необходим многосторонний общественный диалог. Не имеет смысла говорить о дальнейших реформах без работы над ошибками. Дело в том, что, учитывая существующие надзорные ограничения, право управления пенсионными активами в случае передачи их частным управляющим, опять попадет к крупным банкам, не все из которых обладают финансовой устойчивостью.

И, конечно, совсем неправильно использовать средства ЕНПФ для того, чтобы спасать банки.

Очевидно, что новый орган не может быть успешным в рамках старой парадигмы регулирования. Время требует смены как основной цели, так и институционального контекста, тем более, что новое агентство будет создано на базе старого финансового надзора. Многое должно быть сделано для того, чтобы финансовая система, в которой все построено на доверии, взаимности и симметричности информации, стала более справедливой. Главная задача сейчас – создание этичной финансовой системы на основе устойчивости, справедливости, доступности и адекватности. В центре внимания как регуляторов, так и финансистов новой эпохи должен стать человек и его финансовая состоятельность. Бурные изменения, происходящие в социальной и политической жизни как в нашей стране, так и во всем мире постепенно меняют представления всех, и в том числе лиц, принимающих решения, о временных рамках, отпущенных на решение той или иной критически важной задачи. На наш взгляд, для казахстанского финансового рынка у нас есть от силы года полтора — два.

Новым регуляторам придется пережить сопротивление изменениям со стороны финансового блока, который, с одной стороны, старается сохранить статус-кво (что по многим причинам уже невозможно), с другой стороны, демонстрирует профессиональную неготовность решать задачи нового уровня сложности. Ликвидация конкурентов через лоббирование решений центрального банка, попытки латания финансовых дыр посредством слияний и оказание помощи банкам при слиянии за счет средств центрального банка – эти и другие попытки не являются ни эффективными, ни способствующими решению проблемы управления финансовыми институтами и развития финансового рынка в долгосрочном периоде.

Миссией банковского надзора является защита интересов депозиторов. В современных условиях эта классическая формулировка должна быть переосмыслена. В центр всего, что будет делать новое агентство должен быть поставлен потребитель финансовых услуг, то есть человек. Мы никогда не рассматривали раньше достаточно внимательно то, как люди управляют своими деньгами. А ведь это – ядро как экономической стабильности, так и создания благополучной жизни в стране в целом. Это то, что надо делать сейчас.

Мы осознаем, что система никогда не будет совершенной. Несправедливости и неразумности много: банкиры, которые хотят выжать у клиента всю кровь до последней капли, нимало им не интересуясь, клиенты, четверть из которых, беря кредит, не собирается его отдавать, работники банков, которые продают заложенные клиентами квартиры себе за бесценок. Процедуры ликвидации банков также порождают много несправедливости, позволяя разворовывать оставшиеся банковские активы. Они, как и многое другое, нуждаются в новых законодательных рамках, учитывающих уроки кризиса 2008 года и нашего негативного опыта последних лет.

Система определенно может быть гораздо лучше: более эффективной, более справедливой, более этичной. Многосторонняя сбалансированность и справедливость должны быть созданы, чтобы потребители финансовых услуг, которые не являются экспертами в финансах, были защищены. Ответственность, в том числе наказание как часть справедливого устройства, должна быть предусмотрена на всех уровнях, когда наносится ущерб. К ответственности должны привлекаться как менеджеры банков, так и их акционеры.

Акционерам стоит не забывать старую английскую мудрость: «тот, кто воровал для тебя, рано или поздно будет воровать у тебя».

Почему мораль на финансовом рынке такая? Потому что ее нет. А когда в обществе нет моральных ценностей и лозунгом институциональных реформ как в Китае, становится «Обогащайтесь!», то, несмотря на все усилия по борьбе с коррупцией, она меньше не становится.

Важным является вопрос финансирования воссоздаваемого агентства. Один из авторов настоящей статьи был когда-то членом Национальной комиссии по ценным бумагам, которую финансировало Министерство Финансов. Произошла задержка в выделении средств, и в конце ноябре в Нацкомиссии отключили отопление. Потребовались визиты к Министру Финансов для того, чтобы отопление включили. Понятно, что при такой схеме, когда при любых разногласиях с Правительством или другим институтом, который оплачивает расходы агентства, может быть перекрыто финансирование ни о какой независимой позиции регулирования (а стало быть и о справедливости) не может быть и речи.

Как должна выглядеть справедливая (этичная) финансовая система? Это надо обсуждать. На наш взгляд, очень полезным был опыт разработки и утверждения Закона о банках и банковской деятельности в 1995 г. Он был разработан группой из Национального Банка и обсуждался с акционерами и менеджерами банков на протяжении полугода, в течение которого было достигнуто согласие по основным аспектам. В него, конечно, с тех пор было внесено более 50 поправок, но он действует до сих пор. На наш взгляд, финансовая системы должна быть основана на принципах социальной справедливости, быть доступной всем (в Казахстане до сих пор 10 млн человек не имеет депозитов в банках, а 5 млн даже счетов), служить общему благу, и ответственно предоставлять кредиты (реалистично, гибко, с учетом долгосрочных интересов потребителей и финансовых институтов).

Конечно, практика регулятора в Казахстане зашла слишком далеко. Оздоровление нужно начинать на основе критического осмысления нашего, уже печального, опыта. Очевидно, регулятором должны быть усилены ограничительные рамки и для своей деятельности, и для деятельности финансовых институтов, наносящих вред потребителям.

Трансформация культуры как регулятора, так и финансовых институтов совершенно необходима.

Надо начать широкое общественное обсуждение этических вопросов на финансовых рынках. Должна быть ужесточена ответственность менеджеров и акционеров финансовых институтов за принимаемые решения. Во всем мире требования к прозрачности финансовых накоплений растет. Это процесс не может обойти Казахстан стороной. Пока люди, которые осуществляли порочащую практику, остаются «уважаемыми» в обществе, ничего не изменится. В обществе есть гласные законодательные нормы и негласные общественные нормы. Для создания этичной финансовой системы необходимо изменение как первых, так и вторых (а они меняются гораздо медленней). Законодательной нормой для финансовых институтов должно быть не только получение прибыли акционерами, но и содействие общему благу. Общее (общественное) благо должно стать стратегическим императивом как регулятора, так и финансовых институтов. Конечно это легче сказать, чем сделать. Негласные общественные нормы формируют культуру, а она растет постепенно. Культура, которая была в Нацбанке в 90-х и 2000-х, к сожалению, уже разрушена. Необходимо принять скорейшие меры для ее восстановления. Для того, чтобы новое агентство не потеряло доверия рынка и народа с самого начала, необходимо свести также к минимуму политическое давление на новый институт и Национальный Банк.

Важно также укрепление роли комплаенса и аудита внутри самих финансовых организаций. Общество в целом и регулятор в частности должны создать условия для улучшения финансовых возможностей отдельного человека и людей, оказавшихся в сложной финансовой ситуации. Полезно было бы развить практику консультирования по финансовым вопросам и программы обучения финансовой грамотности. На финансовом рынке Казахстана не исследован и не использован потенциал кооперативной формы собственности, которая имеет убедительные свидетельства своей эффективности за рубежом. Финансовая система могла бы стать гораздо более стабильной, имей она большую долю кооперативного сектора и институтов, основанных на взаимных обязательствах (кредитных товариществ).

Важной задачей нового агентства могло бы стать развитие финансового образования в течение всей жизни. Пришло время вооружить людей знаниями, инструментами, ценностями и подходом для того, чтобы эффективно управлять своими деньгами. Это межпоколенческая задача, реализация которой должна основываться на главных ценностях: знаниях, доверии, взаимности и справедливости. Это должен быть целостный общественный подход, который охватывал бы широкое сообщество. Люди в течение всей жизни, в том числе, когда они находятся в плохом финансовом состоянии, должны иметь возможность получить квалифицированный финансовый совет.

Хочется еще сказать несколько слов о том, какие люди должны работать в регуляторе. Очень важен ценностный фундамент.

Люди, работающие в Национальном Банке и надзоре, должны иметь ценности государственного строительства, то есть общественного блага.

Для воспитания нового поколения регуляторов мы в 2013 году планировали создать в Национальном Банке образовательную программу «Master’s in Central Banking and Financial Services» (Магистр центрального банка и финансовых услуг) совместно с одним из лучших европейских университетов. К сожалению этим планам не суждено было тогда осуществиться. Но мы по-прежнему убеждены, что необходима специальная профессиональная подготовка для сотрудников центрального банка и регулятора финансового рынка, которая включала бы прежде всего воспитание ценностей профессионального служения общему благу. Пока даже очень хорошие выпускники вузов рассматривают эту работу просто как возможность получать как можно более высокую зарплату, опыт, обучение и прочие личные выгоды, качество регулирования лучше, а финансовые рынки стабильней не станут. В Германии, например, задача воспитания профессионального духа работников центрального банка решается в университете прикладных наук Бундесбанка. Результатом интенсивного учебного процесса на протяжении трех лет в отрыве от городской жизни в сочетании с рабочей практикой во всех подразделениях банка является подготовка сотрудников, готовых работать в любом подразделении Бундесбанка в любой точке страны.

В 2011 – 2013 гг в Национальном Банке обычной практикой стал конкурсный набор новых сотрудников по объявлению в Интернете. Это было очень полезное нововведение, когда любой желающий, проходивший конкурс, мог устроиться на работу в Национальный Банк.

Со сменой руководства эта практика была ликвидирована в первую очередь, и в течение короткого промежутка времени принято на работу без конкурса порядка 300 человек.

Полезно, на наш взгляд, было бы восстановить так хорошо себя зарекомендовавшую систему набора сотрудников, чтобы кадровая политика Нацбанка и агентства базировалась на принципах меритократии и честной конкуренции.

Должны, конечно, измениться и требования к руководящему составу регулятора. Вряд ли имеет смысл назначать коммерческих банкиров руководить таким важным государственным органом как создаваемое агентство. Главный мотив финансистов – личная выгода, и многие из них, учитывая культуру современного казахстанского финансового сектора, готовы делать, делали и продолжают делать что-то неправильное, чтобы эту личную выгоду получить. Система слишком сложна, чтобы ее полностью понять, а экономическая наука недостаточно совершенна, чтобы делать эффективные прогнозы и давать точные рецепты. Поэтому главное, что необходимо учитывать при выборе лидера – это ценности, а руководители коммерческих банков в условиях, когда в финансовом секторе, а зачастую и на государственной службе, прочно царствует контекст личных выгод, редко руководствуются соображениями общего блага.

Эффективная реформа регулирования финансового рынка не может произойти в отрыве от реформ правоохранительной и судебной системы. Финансовая система не функционирует в безвоздушном пространстве. Она должна больше работать в интересах всего народа (как и вся государственная власть), а не в интересах отдельных финансистов и их друзей из столицы, чтобы непотизм, охлократия и имитация борьбы с коррупцией сменились преемственностью, справедливостью и прогрессом и в финансовой системе тоже.

Таким образом, в связи с решением о создании агентства по регулированию и развитию финансового рынка мы хотели обратить внимание общественности на:

1. идеологию и методологию регулирования

2. институциональные проблемы 

3. задачи развития профессионального кадрового потенциала, чтобы Астана, РБК, Цесна, Казинвест и Qazaq никогда не повторились. Нам всем должно быть стыдно.

Надо построить новую систему регулирования по принципу отрицания отрицания, о котором говорили еще древние греки и Гегель, предшествовавший марксизму, взяв лучшее из того, что было в начале, учесть международный опыт и наш негативный опыт последних лет.

Напомним, что эта статья о некоторых вопросах методологии регулирования финансового сектора. Люди, которые принимали упомянутые в этой статье решения, не занимают прежних постов ни в Астане, ни в регуляторе. Для нас важно, чтобы сейчас при новом Президенте, новом главе Нацбанка и новом (будущем) руководстве надзора началась общественная дискуссия, и мы могли бы обсудить наши предложения с профессиональным сообществом и широкой общественностью, чтобы в ходе этого обсуждения были сделаны выводы, которые легли бы в основу работы нового государственного органа и новых законодательных рамок регулирования.

Комментарии доступны только участникам клуба NB