От автора. В данной статье представлен аналитический продукт – оценка роли государства в отрасли (ОРГО). Он включает в себя различные виды аналитики и нацелен на получение наиболее полной картины по отрасли. В качестве примера выбран туризм, более или менее понятный каждому. Формат журнальной статьи не позволяет разместить в ней все, поэтому ОРГО дана в эпизодах.

 

Эпизод 1. Кто здесь главный? Рассуждения в форме простейшей логики

Правильно ли описывается туристская отрасль?
Как она зарабатывает? На туристе.
Что делает объект туристским, а не всего лишь недвижимостью? Турист, его мотивы и цель посетить данный объект.
Туризм поддерживает 20-25 других отраслей, что же объединяет их в туристскую отрасль? Турист и деньги, которые он тратит. А также его цели и причины поездки, комфорт и удовлетворенность, жалобы, безопасность.
Итак, туристская отрасль собирается вокруг туриста, и без него туробъекты – это только недвижимость, гиды преподают иностранный язык, а в аэропортах нет duty free.
Предположим также, что «работа туристом» зависит от того, где и какие деньги он тратит. Так как мир разделен на государства, и есть такие понятия как гражданство, виза, граница, таможня, регистрация, то на вопрос «где?» простейший ответ – в своей или другой стране.
Какие деньги он тратит? Проще разделить их на свои и чужие. Отпускные – заработал сам, самостоятельно распоряжается ими, или командировочные. Вместо отпускных могут быть личные деньги. Наемных работников в мире – большинство, поэтому сделаем еще одно допущение, что за не свои деньги турист едет работать, а за свои – отдыхать.
Отсюда новое прочтение схемы туристской отрасли, где в центре – турист, а вместо сторон света – его мотивы: отдыхать или работать в своей или другой стране. Схема простая, но если взглянуть на отрасль под таким углом, возникают другие оптические эффекты, иные соображения и выводы.
И к туристам следует относить не только тех, кто приезжает в горы или посмотреть на фламинго. В 2015 году в Казахстане 82% нерезидентов, останавливавшихся в отелях, или 566 тыс. человек, указывали на «деловые и профессиональные цели поездок», и только 18% (127 тыс.) упомянули «личные цели поездки». Но даже из последних только 5% посетили туристские зоны, причем, две трети – Щучинско-Боровскую. Логический вывод – иностранцы приезжают в Казахстан по делам, иными словами, в другую страну – работать.
Из внутренних туристов, если ограничить их число условием проживания в отеле, 48% или 1,5 млн человек также указывают на «деловые и профессиональные цели поездок». Если учесть, что для 35% из них пунктом назначения выступают Астана и Алматы, а еще для 15% – нефтяные Атырауская и Мангистауская области, то они – классические «командировочные». Но при этом – тоже туристы. В своей стране – работать.

Эпизод 2. Стейкхолдеры

Турист – это не только его мысли о том, куда и с какой целью поехать, вокруг существуют также реальные организации и люди, воздействующие на него во время поездки и ее подготовки. В качестве способа их описания можно использовать «Карту заинтересованных сторон. Она обычно используется для анализа окружения проекта или объекта, например, в корпоративном управлении. Основной идеей является выявление заинтересованных сторон или стейкхолдеров, воздействующих на объект прямо или опосредовано. Рассмотрение КЗС позволяет отобрать стейкхолдеров, деятельность которых описывает роль государства в отрасли.
Какие стейкхолдеры есть у туриста:
• субъекты рынка (туроператоры, турагенты, гиды);
• туристские объекты (отели и другие места размещения, санатории, природные парки);
• государственные органы;
• бизнес-ассоциации;
• субъекты из смежных отраслей (транспорт, HoReCa, телеком).
Из числа госорганов можно выделить те, чье основное предназначение – заниматься туристской отраслью. Как это обычно бывает на госслужбе, выстраивается определенная иерархия:
• Совет по туризму при правительстве РК, совещательно-консультативный орган;
• уполномоченный орган, в настоящее время – комитет индустрии туризма министерства культуры и спорта;
• региональные управления по туризму, в некоторых областях их функции исполняют другие госучреждения.
Из прочих ведомств можно выделить комитет лесного хозяйства и животного мира министерства сельского хозяйства (КЛХЖМ МСХ), управляющий особо охраняемыми природными территориями (ООПТ) – национальными парками, заповедниками и резерватами.
Туристская отрасль отличается высокой степенью самоуправляемости, поэтому к важным стейкхолдерам можно отнести и общественные организации: НПП в лице комитета туристской отрасли; «Казахстанскую туристскую ассоциацию»; «Столичную ассоциацию туризма»; «Ассоциацию туристских агентств Казахстана (АТАК)»; «Ассоциацию туроператоров РК» и другие.

Эпизод 3. Функциональный анализ

Описывая работу госорганов, необходимо учесть следующий аспект. Несмотря на наличие планов, госпрограмм и поручений разного уровня, относительно стабильно работу госорганов описывают функции, утверждаемые в соответствующих положениях. Их формулировка часто является выдержками из нормативно-правовых актов и госпрограмм, немалая часть функций все еще «родом из СССР». Из ряда функций проистекают госуслуги и суть деятельности подведомственных организаций. Наконец, функции как описание работы госорганов – это абсолютно легальные формулировки, утвержденные официальными документами.
Функциональный анализ, о необходимости которого так долго говорили, в Казахстане используется сравнительно недавно. Только в 2016 году министерством национальной экономики была утверждена «Методика проведения отраслевых функциональных обзоров деятельности государственных органов».
Ниже в таблицах приведены основные функции стейкхолдеров (госорганов, КТО НПП), а также те из них, которые в рамках инвентаризации госфункций (ИГФ) передаются в саморегулируемые организации (СРО) и конкурентную среду. В первой из таблиц функции разделяются по роли государства в отрасли (подробнее в следующем эпизоде), во второй – на получателей прямого результата функции. Третья таблица объединяет две первые.

Что получается по итогам такого экспресс-функционального анализа?
Большая часть функций направлена на реализацию госполитики. Однако у уполномоченного органа – КИТ МКС – половина функций приходится на вопросы выездного туризма, который не является приоритетом госполитики. Говоря о функциях, имеются в виду и соответствующее рабочее время, и загрузка сотрудников.
Вторая таблица показывает, что основными получателями прямого результата функции являются не туристы, а субъекты рынка и госорганы. То есть, с этой точки зрения в схеме отрасли главными выглядят они, а не конечный пользователь – турист.
А из третьей таблицы следует, что одним из основных процессов в отрасли является взаимодействие госорганов между собой: поручения – вниз, отчетность – наверх.
Изменится ли ситуация в связи с реализацией 97-го шага «Плана нации», звучащего как «передача несвойственных государству функций в конкурентную среду»? Учитывая масштабную, по сравнению с другими отраслями, передачу функций в рамках ИГФ и отсутствие единой для всех отраслевой бизнес-ассоциации, со временем основным регулятором может стать КТО НПП.

Эпизод 4. В главных ролях – государство, государство, государство…

По авторской методологии роль государства в отрасли имеет четыре типа.
Это госполитика – то, что государство пытается сделать в отрасли, исходя из своих политических, экономических социальных и иных интересов. Она обычно описывается в базовом законе или кодексе, государственных и правительственных программах, доктринах, отраслевых концепциях, поручениях высокого уровня, стратегических функциях.
Это реализация госполитики – фактическое исполнение вышеуказанного. Выражается в планах мероприятий, стратегических и операционных (годовых) планах министерств, бюджетных программах, и отчетах по всем этим документам, реализационных функциях. Сюда же относится и часть госуслуг.
Это госрегулирование – регуляторная среда в отрасли: лицензирование, сертификация, технические регламенты, проверки, санкции за неисполнение, регуляторные и контрольные функции. Но также и новые инструменты – анализ регуляторного воздействия, деятельность общественных советов и других площадок с участием госорганов.
Это участие государства в отрасли – фактическое его присутствие в качестве профессионального участника рынка. Это естественные монополии, госхолдинги, нацкомпании, институты развития, разного уровня подведомственные организации, но также и некоторая часть госуслуг, которые можно передать в конкурентную среду.
В следующих эпизодах кратко дана характеристика указанных ролей государства в туристской отрасли.

Эпизод 5. Госполитика как искусство невозможного

В отрасли с конца 2002 года по июнь 2017 год принято целых пять программных документов. Только госпрограмма развития туризма на 2007-2011 гг. была утверждена Указом Президента РК, статус остальных документов существенно ниже. При этом в последних двух случаях они оформлены как концепции – не самый значимый из документов в «Системе государственного планирования». Между тем, туризм, являясь «сквозной» отраслью, заслуживает уровня госпрограммы – «документа межсферного и межведомственного характера», как это определено в той же системе.
Если рассмотреть эволюцию целей программных документов, получается следующее.
Несмотря на проходящее красной нитью «создание / развитие отрасли», происходит усложнение целеполагания. Туризм, вначале рассматриваемый как отдельная отрасль, постепенно становится частью системы более высокого порядка – индустриально-инновационного развития, экономики в целом, и поддерживающего элемента для внешних проектов, таких как «Западная Европа – Западный Китай», ЭКСПО-2017, «Большая страна – большая семья» (86-й шаг «Плана нации»). Это повышает значение отрасли, одновременно лишая ее субъектности. Так, например, идея турпродукта «Сакральная география», как было сказано на презентации концепции развития туристской отрасли до 2023 года, предложена администрацией Президента.
На подчиненную роль туризма указывает и тот факт, что на еще «не вставшую на ноги» отрасль возлагается ответственность по обеспечению занятости и росту доходов госбюджета, что отражено в целях, задачах и ожидаемых результатах. Подкрепляется ли она необходимыми ресурсами?
Наибольшая сумма расходов из госбюджета была заложена в госпрограмме развития туризма на 2007-2011 годы – 59 млрд тенге. Но уже в следующей программе, структурно входящей в ГПФИИР, предусмотрено всего 4,7 млрд тенге. По последним концепциям подобные цифры даже не озвучивались. При этом, ссылаясь на разнообразный международный опыт, разработчики часто упоминали прямое госфинансирование инфраструктуры туризма, но их как будто не слышат.
Существенный прогресс наблюдается в использовании инструментов развития туризма – от интернет-портала и определенных Майклом Портером еще в 2004 году кластеров до продуктов типа MICE и групповых ADS-виз.
В целом, госполитика в туристской отрасли становится более «зрелой» и сложной, детализируясь до конкретных продуктов и проектов. Чего ей все еще не хватает, так это: собственной субъектности; лиц, принимающих решения в интересах отрасли; видения своей роли в экономике и страновом имидже; умения транслировать это видение на вышестоящие уровни госуправления.

Эпизод 6. Много планов, мало ресурсов

Реализуема ли госполитика в туризме?
К сожалению, в открытом доступе, а исследование специально проводится только по доступным данным, нет отчетов об исполнении программных документов, также как и плана мероприятий по «Концепции развития туристской отрасли до 2020 года». Поэтому рассмотрен план мероприятий по реализации «Программы по развитию перспективных направлений туристской индустрии Республики Казахстан на 2010-2014 годы» в части его ресурсного и организационного обеспечения.
Данная программа осуществлялась в рамках первой пятилетки индустриализации и потому содержит много инвестиционных проектов: в СЭЗ «Бурабай», на Алаколе, Медео и Шымбулаке, в Текели и Каскелене, «Жана-Иле», «Кендерли», «Коксай», «Нуртау», «Алтайские Альпы», «Мойнак». Но также, как и в случае с ГПФИИР, основная ставка сделана на частные инвестиции, заложенные в программе на сумму 405 837 млн тенге. Для сравнения – из республиканского бюджета планировалось выделить 4 702 млн тенге. В таблице показано запланированное финансирование программы в разрезе основных задач программы.

В целом ресурсное обеспечение реализации госполитики ухудшилось. Если в рассматриваемом плане мероприятий было три отдельных бюджетных программы на сумму 4 234 млн тенге, то в текущем стратегическом плане министерства культуры и спорта всего одна «стоимостью» 219 млн тенге.
Управление программой развития такой «сквозной» отрасли, как туризм, требует межведомственного взаимодействия и ответственности разных госорганов за отдельные мероприятия. В вышеупомянутом плане уполномоченный орган не принимает участия в 36% мероприятий, в 37% за ним – «созыв», а, значит, какая-то форма контроля за исполнением, в 27% он выступает обычным исполнителем. Персональная ответственность и общий контроль за реализацией программных документов в этом случае выглядят нечеткими.

Эпизод 7. Летайте самолетами ЧС

Касательно госрегулирования субъектов рынка и туристских объектов, особое внимание в последние годы уделяется выездному туризму, не являющимся приоритетом госполитики.
Согласно анализу регуляторного воздействия (АРВ), проведенного министерством по инвестициям и развитию, за период с 2012 по 2015 годы требовалось обеспечить возврат 12 720 казахстанских туристами, в связи с ненадлежащим исполнением туроператорами своих обязательств. В 2012 году это был On Travel с 450 застрявшими туристами в Греции. В 2013 году – Qualitumtur (620 человек), в 2014-м – «Гульнар Тур» (4 250), а в 2015-м – Travel System (7 400), все из Турции.
Проблема в АРВ была определена, как «отказ туроператоров от обязанности по возврату туристов из мест временного пребывания (выездной туризм)». Рассматривались следующие варианты регуляторного воздействия:
• альтернатива 1 – обязательное страхование ответственности.
• альтернатива 2 – экстренный вывоз туристов из мест пребывания за счет средств госбюджета по линии КЧС МВД.
• альтернатива 3 (предлагаемая) – система гарантирования прав граждан Казахстана в сфере выездного туризма.
По альтернативе 1, как показывают данные национального банка, обязательное страхование еще с 2013 года становится убыточным продуктом. При этом отношение количества выплат к числу страховых случаев близко к 1, что опровергает мнение разработчиков АРВ об уклонении страховщиков от признания страховых случаев. Сами же выплаты осуществляются по возвращении туристов домой, что не обеспечивает их экстренный возврат.
Альтернатива 2 – это текущая реальность, когда государство вынуждено вывозить своих граждан в режиме спецопераций силами комитета по чрезвычайным ситуациям.
По принятой в итоге альтернативе 3 путем конкурса определяется администратор системы (сейчас это «Ассоциация туроператоров РК»), открывающий специальный счет (корпоративный фонд «Туристік қамқор»), на который туроператорами и туроператорами–фрахтователями с каждого проданного турпродукта перечисляется 0,5 МРП. Также для них необходимо наличие банковской гарантии, обеспечивающей возмещение на сумму, соответственно, в 5 и 15 тыс. МРП. При необходимости администратор системы, по согласованию с КИТ МКС, принимает меры по возврату туристов за счет средств специального счета.
Но правильно ли определена проблема? Не является ли она лишь следствием других, системных проблем?
В схеме «Бизнес-модель туроператора» (использована методология А. Остервальдера) сделана попытка разложить ее на составные части: ключевые партнеры (КП), ключевые виды деятельности (КД), ключевые ресурсы (КР), структура издержек (СИ), ценностные предложения (ЦП), взаимоотношения с клиентами (ВК), каналы сбыта (КС), потребительские сегменты (ПС), потоки поступления доходов (ПД).

Наглядно видно, что модель «финансовой пирамиды» у туроператора, на которую часто указывали российские эксперты и СМИ в аналогичной ситуации у них, складывается из-за несоответствия «потоков поступления доходов» со «структурой издержек». На последние сильно влияет такая особенность работы туроператоров, как бронирование билетов и мест в отелях задолго до начала сезона. Этим обеспечиваются базовые ценностные предложения для туристов – «низкая цена за турпутевку» и «снижение рисков». Бронирование для будущих клиентов за счет оплаты турпродуктов текущими клиентами и создает эффект «финансовой пирамиды», который усугубляется демпингом в разгар сезона и девальвацией тенге.
Увеличить же доходы туроператор может несколькими способами, но каждый из них требует пересмотра бизнес-модели. Навскидку – это расширение и диверсификация «потребительских сегментов»; создание ценового давления на контрагентов (авиакомпании, отели), что требует как минимум укрупнения бизнеса; формирование новых «потоков поступления доходов», в том числе за счет въездного и внутреннего туризма.
Собственно без решения системных вопросов на уровне этого субъекта рынка, банкротства туроператоров и связанные с ними последствия будут по-прежнему заполнять новостные ленты.
Об эффективности же введенной системы (альтернатива 3) говорить пока рано в силу отсутствия прецедентов. Отраслевые эксперты отзываются о ней скептически.
По словам Рашиды Шайкеновой, президента Казахстанской Ассоциации гостиниц и ресторанов (КАГиР): «У нас плохое законодательство в сфере туризма. Несовершенств в законе очень много. Еще пример — непродуманный механизм работы фонда «Туристiк камкор». В его обязанности входит вывозить туристов из-за границы, в случаях если авиакомпания или турагентство не могут выполнить свои обязательства. И механизм в данном направлении продуман плохо» (365info.kz, «Массового туризма в Казахстане не будет никогда – эксперты»).
Представитель АТАК (на тот момент) Денис Кривошеев в интервью журналу «Деловые Эмираты Казахстан» (№9, 2016) сказал следующее: «Были приняты поправки в закон о туризме о создании некоего фонда, против концепции которого я лично не раз выступал. За основу взята полностью дискредитировавшая себя российская «Турпомощь».
В методологии АРВ есть «10 вопросов ОЭСР», которыми следует задаваться еще на этапе разработки. В таблице «10 вопросов ОЭСР по АРВ по выездному туризму» они накладываются на уже сформированное решение, что является тестом на сам АРВ (см. примечания в таблице).

Эпизод 8. СанАторный режим

Участие государства в отрасли сравнительно невелико. Если не считать особо охраняемые природные территории (национальные парки и природные заповедники), речь идет о нескольких десятках туробъектов, в основном санаторного типа.
Так, федерация профсоюзов РК управляет восемью санаториями («Коктем», «Жанакорган», «Мойылды», «Мереке», «Манкент», «Сосновый бор», «Щучинский», «Пансионат Каргалы») и четырьмя гостиницами («Акмолатурист», «Павлодартурист», «Костанайтурист», «Оскементурист»). К объектам управления делами Президента относятся ГНПП «Бурабай», «Бурабай Даму», отель «Рамада Плаза».
По постановлению правительства РК от 30 декабря 2015 года № 1141 «О некоторых вопросах приватизации на 2016-2020 годы» выставлены на приватизацию:
• санаторий «Алматы», отель «Рамада Плаза» (управление делами Президента);
• «База отдыха Ульба» (НАК «Казатомпром»);
• «Санаторий Арка», «Санаторий Арман», «Санаторий Казахстан» (МВД РК);
• гостиница «Жетысу» (СПК «Алматы»).
Кроме того, по тому же постановлению в регионах приватизируются семь детских оздоровительных лагерей, ипподром, конно-спортивный клуб, развлекательный центр «Думан» в Астане.
Впрочем, согласно последней концепции до 2023 года, предполагается создание «Казахтурист» – организации по управлению и маркетингу дестинаций, вероятно в формате нацкомпании. Планируется создание ее региональных офисов по опыту Astana Convention Bureau. Организация будет исполнять такие функции, как продвижение Казахстана в качестве международной туристской дестинации, профессиональное управление страновым туристским брендом, привлечение туристов, участие на миноритарной основе в инвестпроектах, создание центров по подготовке специалистов.

Эпизод 9. С открытым финалом

Рассматриваемые роли государства в отрасли должны правильно сочетаться и поддерживать друг друга. Так ли это в туризме? Ниже указаны противоречия между ними. В схемах использованы элементы социопиктограмм, разработанных известным российским исследователем Сергеем Переслегиным.

Первое противоречие (см. схему 1) проистекает из различий, с одной стороны, между выездным, а с другой, въездным и внутренним туризмом. Только последние являются приоритетами госполитики, однако большая часть усилий по госрегулированию приходится на решение проблем выехавших казахстанцев. Это вроде как иллюзорное противоречие находит реальное воплощение в том, на что реально приходится тратить время госорганам – вместо развития туротрасли заниматься возвратом туристов домой.
Уже предложенные проектные разрешения противоречий – создание фонда «Туристік қамқор», осуществляемая по всей госслужбе передача функций в конкурентную среду, могут «разгрузить» госрегулирование и реализацию госполитики. Однако оба варианта являются пилотными проектами с пока неочевидным эффектом. Поэтому стоит применить и аналитический подход – критически пересмотреть текущие роли государства в отрасли, возможно, найдутся более простые и действенные решения.

Второе противоречие (см. схему 2) с большой долей вероятности можно отнести и к другим отраслям. Речь идет о грандиозных намерениях по развитию чего-либо без должного ресурсного, организационного, кадрового, информационного обеспечения, то есть намерения не совпадают с возможностями. Те же пять программ и концепций косвенно указывают на сложности с реализацией госполитики.

В то же время, в последние годы «выпало» несколько благоприятных для отрасли «диких карт»: ЭКСПО привлекает новых туристов, девальвация тенге сделала пребывание в Казахстане более дешевым, а запрет на выезд должникам по банковским кредитам и налогам вынуждает 300 тыс. казахстанцев выбрать внутренний туризм.

Проектными разрешениями противоречий могут выступить как уже объявленное создание нацкомпании, так и новые «дикие карты». Но более действенным выглядит вариант разработки «сквозной» госпрограммы – со сложным переплетением интересов развития туристской и смежных отраслей. Даже более того – используя туризм как «таран», можно решать многие другие вопросы. Например, в национальных парках и других особо охраняемых природных территориях, на площади в 237 тыс. кв километров, работает всего 46 человек, занятых организацией услуг для посетителей. Невозможно представить отдельную политику по ООПТ, оторванную от других вопросов. Но, если развитие ООПТ включить в «сквозную» госпрограмму, где у них будет своя роль, в выигрыше могут оказаться многие. И, конечно, подобный программный документ должен быть подкреплен ресурсами и реальной реализацией.

Для связи с автором:

Талгат Ергалиев
trogorgo@yahoo.com

ПОДЕЛИТЬСЯ

Комментарии доступны только участникам клуба NB